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郑功成:5分钟看懂我国社保制度变迁40年
信息来源:社科文献   作者:郑功成 时间:2018/9/26 浏览量:457

    中国社会保障制度始建于20世纪50年代初期,在20世纪80年代中期伴随经济体制改革进入全面而深刻的制度变革时期。

    改革开放前的社会保障制度与计划经济体制相适应,制度安排具有典型的国家负责、单位(集体)包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。这种传统的社会保障体制不仅与自由竞争、优胜劣汰的市场经济体制严重不相适应,而且因为丧失了长生不死的组织依托和终身制铁饭碗而无以为继,导致劳动者(并波及家属)的福利权益难以实现,因而必须改革。

    从总体上看,中国社会保障改革与制度变迁可以划分为五个阶段。

    1978—1985年是改革准备阶段;

    19861992年是强调为国有企业改革配套的阶段;

    1993—1997年是作为市场经济体系支柱之一的阶段;

    1998—2008年是作为独立于企事业单位之外的一项基本社会制度加以建设的阶段;

    2009年以来则是从长期试验性改革走向成熟、定型的制度安排的阶段。


1、变革前的准备(19781985年)

    在这一阶段,社会保障领域发生了多起重要事件,它虽然不能与后来的社会保障制度改革相提并论,但确实为此后的社会保障改革做了相应的准备。

    1978年国家进入新的历史时期。此前,1969—1977年是国家单位保障制重心向单位转移并持续扩张的时期。在1978—1985年,仍然维持并巩固着这种单位包办的制度模式,这一时期所做的工作虽然有所改进,但主要还是为了解决历史遗留问题和恢复被文化大革命破坏了的退休制度等,尽管个别地区在劳保医疗中让职工自负部分费用、个别地区尝试退休费用行业统筹,但这些试验并未触动国家单位保障制的根本。


2、缓慢生长阶段(19861992年)

    随着20世纪80年代中后期城镇经济改革步伐的加快,整个社会经济结构也发生了越来越大的变化,包括国家单位保障制在内的各种与计划经济相适应的制度安排,均面临着改革的要求与任务。

    1986年是中国社会保障制度真正进入转型时期即由国家单位保障制迈向国家社会保障制的标志性年份。国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则,并通过中央政府的推动不断取得进展,国家责任得到了适度的控制和调整,改变单位包办社会保障事务的做法成了这一制度改革中的重要内容,个人亦开始承担有象征意义的缴费责任等,这些变化预示着国家单位保障制走到了尽头,社会保障社会化开始替代社会保障单位化,从而可以理解为新型社会保障制度开始生长。

    这一阶段的重大事件均与国有企业改革尤其是国有企业的劳动体制改革密切相关,它一方面标志着原有的国家单位保障制开始被摒弃,另一方面不可避免地使社会保障改革打上深厚的为国有企业改革配套的烙印。


3、急剧变革阶段(19931997年)

    这一阶段以19931114日中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志,它确立了中国经济改革的目标模式是社会主义市场经济体制,社会保障制度被确定为市场经济正常运行的维系机制,社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一。

    中国社会保障社会化以及以社会统筹与个人账户相结合为代表的个人责任回归,自此成为改革中追求的主要目标,并越来越多地体现在这一阶段的社会保障政策实践中。不过,原有的社会保障制度亦未明确宣布废除,因此,这一阶段是国家单位保障制和国家社会保障制双轨并存、此消彼长的时期。

    1994年,国家选择江西九江市、江苏镇江市开展医疗保险制度改革试点,在城市开始推进职工基本医疗保险制度建设,医疗社会保险开始取代国家单位保障制下的公费医疗与劳保医疗。这一年不仅完善了农村五保制度,全面推进了农村扶贫工作,更重要的是中央政府直接推进职工医疗保险改革试点,住房体制改革亦进入了全面实施阶段,公积金制度开始建立。

    199531日,国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式,职工基本养老保险制度在全国范围内实行统账结合模式。


4、实质性进展阶段(19982008年)

    19982008年是各项社会保障改革与制度建设取得实质性进展的时期,它不仅确立了这一制度的公平价值取向与全面协调发展的建制理念,而且国家财政投入逐年加大,中央政府开始主导全国的社会保障改革,从而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进、从双轨并存到全面建设新制度的转变。

    国家社会保障制的体系框架基本形成,它替代国家单位保障制已经成为显著的事实。


5、走向成熟、定型发展阶段(2009年以来)

    2008年美国次贷危机引发的世界经济危机,给中国出口导向型经济带来了很大的负面影响,但也促使中国加快了经济发展模式转型升级步伐,同时,很快在各方面达成了必须加快发展社会保障步伐并借此提振居民消费,进而刺激国民经济增长的共识。在这一背景下,一系列重大的社会保障政策出台并得到贯彻。

    2009年以来,中国社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续加大、社会保障惠及全民的广度显著扩张,而《社会保险法》《军人保险法》及一系列社会保障领域法规的制定,以及城乡居民养老保险、医疗保险及社会救助制度等的整合,客观上表明了中国社会保障制度正在从长期试验性改革状态走向成熟、定型发展的新阶段,一个惠及全民的社会保障体系快速形成,这应当是近几年国家发展所取得的重大成就。


6、社会保障面临的挑战

    1)外部因素带来的挑战

    一是少子高龄化日益凸显与家庭保障持续弱化。伴随社会发展进步所带来的生育率下降与人均预期寿命持续延长,加上以往30多年推行独生子女政策,中国少子高龄化现象日益显性化。

    根据国家卫计委发布的《中国家庭发展报告(2015年)》,中国家庭已经从大家庭型转向小型,核心家庭占6成以上,家庭户平均规模仅为3.02人,2人、3人家庭成为家庭类型主体,单人家庭、空巢家庭不断涌现。有1.5亿个家庭为独生子女家庭,80岁以上的高龄老年人年均递增100万以上。

    二是大规模人口流动、快速工业化与城市化、社会结构转型以及各种新业态的出现等,既对经济发展产生直接影响,也对社会保障发展提出了新的挑战。特别是以互联网、智能化为代表的科技进步与新经济,对人们的工作方式与生活方式产生了直接影响,进而影响着经济社会结构变化,也给传统的社会保障经办方式带来前所未有的挑战。

    三是地区之间、城乡之间发展不平衡和社会不平等现象加剧。据统计,2015年,人均GDP 超过1.5万美元的有北京、上海、天津,而甘肃、贵州、云南等省份人均GDP 只有4000多美元,前者是后者的3倍以上。

    不仅如此,在城乡之间亦因长期的户籍制度壁垒及公共资源配置失衡而存在着较大差距,2015年全国城镇居民可支配收入是农村居民的2.7 倍。同时,不同群体之间的收入差距也在扩大,基尼系数长期居于0.4以上的高位,其中2008年的基尼系数高达0.4912009年后虽连年下降,但2015年仍达0.4622016年又回升到了0.465。按照现行标准,截至2016年底,农村贫困人口还有4335万人。上述因素均是中国社会保障制度改革与发展中必须认真应对的重大挑战。

    2)制度自身的挑战

    从现实出发,中国社会保障制度还未完全成熟,面向老年人、儿童、残疾人的基本公共服务供给不足。

    一方面,中国社会保障改革采取试点先行、渐次推进的策略虽然取得了积极的成就,但也必然因路径依赖而存在着历史的局限性,导致现行社会保障制度存在缺陷。比如,法定养老保险还停留在地区分割统筹状态,全国统一的法定目标尚未实现,缴费满15年可领取全额养老金的规制陷入僵化,影响到制度的可持续发展;医疗保险亦还分为职工与居民两大群体,退休人员不需缴纳医疗保险费的法律规制亟待改进;中央与地方政府的社会保障责任还未明确划分;社会保障管理体制亦需要通过深化改革才能最终定型。

    另一方面,在家庭保障功能持续弱化的条件下,数以亿计的老年人、儿童以及8000多万残疾人,均迫切需要相应的社会福利与社会化服务,但目前这些领域的发展很不充分。

    (本文摘自《中国经济改革与发展(1978—2018)》)

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