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专访郑秉文:从立法角度看中国社保的差距与未来
信息来源:财新网 时间:2018/5/18 17:28:44 浏览量:413

        近日,由中国社科院世界社保研究中心历时八年组织翻译的《世界社会保障法律译丛》(下称 《译丛》)正式出版。这部近500万字的六卷本,集中了几十部外国社保法律,涵盖了不同的社会保障理念,既有丹麦、瑞典等典型福利国家,又有俄罗斯、马来西亚等国家和地区的法律规章。

        作为一套开放性译丛,2018年还将出版两卷本德国社会保障立法,不断“扩容”。

        “他山之石,可以攻玉”,世界范围内100多年的社保历程,为中国提供了太多的经验以及教训。为此,《译丛》发布后,财新记者采访了《译丛》的倡导者和组织者,现任中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授。

社保须“立法先行、及时修订”

        财新记者为什么选在这个时间发布《译丛》?

        郑秉文:习近平总书记在十九大报告中提出14条“基本方略”,这是新时代中国特色社会主义思想的行动纲领。其中第六条是“坚持全面依法治国”。建设中国特色社会主义法制体系和法治国家,就要依法治国、依法执政、依法行政同时推进,其中必然包括社会保障法治建设,因为社会保障的本质就是依法治国。

        社会保障体系的建设是以立法建设为基础的,可以说,社会保障是依法执政的重要表现,是依法行政的典型行为,是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家最典型的立法组成部分,从基本民生和公共财政的角度看,再也没有其他立法能比社会保障更接近“依法办事”了。

        没有立法就没有社保,要建立社保制度首先就是要立法。在很多国家,社保支出是国家最大的支出项目,是政府的第一支出项目,是受到法律保护和制约的重要支出项目。例如,在美国,仅仅养老保险一项就是美国单一支出的最大项目。任何社保制度的改革首先表现在修订立法上,任何待遇水平的变化也首先表现在修改立法上。涉及全体国民切身利益的最大规模的支出项目,当然要纳入“基本方略”之中。

        财新记者:《译丛》也是助力于中国社保立法?

        郑秉文:这套《译丛》是中国第一部全面完整引入国外社会保障法律的译介,填补了社会保障和社会法学两个领域的研究空白,在中国社会保障和社会法学两个研究领域、实务领域都称得上是一件大事。

        中国建立现代社会保障制度将近30年来,国内至今从未系统完整地翻译过国外的社会保障法律,从教学到科研,从政策建议到法规制订,从理论到实践,都急迫期待一套较为系统完整、原滋原味的社会保障法律翻译成果。很显然,这套《译丛》属于“长版书”,带有工具书的性质。

        我始终认为,中国的硬实力上来了,经济总量成为世界第二,但是,软实力还存在很多问题。“软实力”不局限于传统文化层面,不仅仅是四川变脸、吴桥杂技、国粹京剧等等,更多应该是指制度制订和政策过程,这方面中国存在的差距还非常大,尤其在社会保障方面。

        只要读者翻开这套《译丛》,稍微读几页,再回头看看中国自己的相应立法,就会立即意识到巨大的差距。更具体地说,社会保障制度本身就是软实力的一个重要指标。我是研究社会保障几十年的专业学者,对此很有体会,难以言传,只可意会,尤其是将其与美国等发达国家进行比较时就更觉如此。

        而且,社会保障制度是一个特殊的软实力,不仅涉及家家户户、全体国民的切身利益,还关乎企业和国家的长久竞争力,甚至对中国人的国民性与文化传统具有巨大的反作用。

        其实,只要比较下法国社会保障与美国社会保障,再看看社会保障制度对两个国家国民性产生的巨大影响,然后追溯两个国家百年历史进程及其几个重大历史事件,进而观察下两国的企业竞争力和国家竞争力,答案不言自明:社保制度太重要了!

        财新记者:《社会保险法》颁布至今已有七八年,还未有过修订。《译丛》出版,你希望对中国社会保障制度建设能有什么直接影响?

        郑秉文:是的,《社会保险法》颁布至今有七八年了。这是中国社会保险制度的基石。虽然中国社会保险制度运行至今已有二十六七年了,但中国《社会保险法》却很年轻,这说明我国社保制度的立法要大大滞后于实践。

        另一方面,这或许也正是后发国家的特点或说是优势,中国改革之所以能够成功,很大程度得益于“摸着石头过河”先实践后立法的非常规做法。我国社保制度建立与改革一路走来,也是这样“炼成”的。但一旦有了立法,如果修法的进程跟不上改革的进程,就有可能不利于甚至阻碍轰轰烈烈的社会实践和社保改革的需要。这方面有些问题现在已开始显现了,而且非常严峻、十分明显。这里就不举例子了,我只是想说,《社会保险法》的修订非常急迫。



《世界社会保障法律译丛》将近500万字, 集中了几十部外国社保法律,涵盖了不同的社会保障理念,既有丹麦、瑞典等典型的福利国家,又有俄罗斯、马来西亚等国家和地区的法律规章。

 

        从《译丛》可以看到,发达国家社会保障制度建设的第一个特点,或说第一个体会就是“立法先行、及时修订”,这八个字是对发达国家社会保障制度发展史最精辟的概括。例如,《译丛》收录了美国1935年通过的《社会保障法》,早在1935年立法之前,几乎没有人使用“社会保障”(social security)一词。《社会保障法》首先使用该词并出现在英语世界,自此,“social security”被普遍使用,成为一个专有术语并传遍全世界。这是立法先行最能说明问题的一个例子:连术语的使用,都是由立法创新为先导。

        另一方面,发达国家社会保障立法的修订非常及时、频繁。美国《社会保障法》刚颁布时也不太完善,篇幅不是很长,80多年过去了,经过无数次修订,篇幅已到达215万字(中文版)。相比之下,我国的《社会保险法》只有1.1万字。


美国《社会保障法》的最大启示在“编撰内容”与“编撰体例”

        财新记者:“社会保障法律”主要涉及两个领域,一是社会保障,一是法律。从世界范围看,“社会保障法律”的发展现状大致是什么样?

        郑秉文:当代世界主要法系有两个,大陆法系和英美法系,此外还有一些小的法系比如伊斯兰法系和印度法系等。但影响比较大的主要是大陆法系和英美法系,绝大部分发达国家都属于这两个法系。

        在社会保障领域,英美法系国家的立法要比大陆法系的立法更为发达。在英美法系国家,社会保障立法最发达的毫无疑问当属美国。从全世界的范围看,颁布完整的《社会保障法》(Social Security Act)的国家至今只有美国。只有美国一个国家早在1935年就通过了覆盖范围十分广泛的《社会保障法》,其他国家社会保障方面的立法由于种种原因基本都是零散的、单项的、打补丁的、补充性的。

        社会保障方面立法最早的国家都在欧洲,且主要发生在19世纪末和20世纪初,主要动因是回应工业化社会来临的需要。不同时代的“立法内容”反映了不同的时代特征,所以,“立法内容”很重要。比如,1804年的《法国民法典》反映的是19世纪风车水磨的时代特征,1900年《德国民法典》反映的则是20世纪工业社会的时代特征。时代的进步不仅反映在“立法内容”上,更多反应在“编撰体例”上,编纂体例也反映出时代精神和社会发展特征。

        所谓“编撰体例”主要是指立法都包括哪些内容、先后顺序和重点排列如何等等,它是一个由完整的逻辑统领下来的,体现的是不同的思维定势和逻辑。时代的不同对立法包括哪些内容的影响非常大。所以,很多人都认为,《德国民法典》要远比拿破仑的《法国民法典》更为“先进”。编撰内容和编撰体例的争论在过去100多年大陆法系的演进中产生重大争论,即使在我国,目前对民法典中民法总则的编制体例也有不同看法。

        财新记者:社会保障立法方面是否也存在不同的法系特征?对中国社会保障立法又有哪些启发?

        郑秉文:相比之下,美国《社会保障法》诞生在第二次世界大战前夕,主要是为了应对1929-1931年“大萧条”。所以,美国《社会保障法》的立法内容和编撰体例非常不同于欧洲,也有别于英国。

        美国制订了一个一揽子的《社会保障法》,既包括“缴费型”的社会保险制度,例如养老、遗属、残疾人、医疗、失业、伤残等等,也涵盖了“非缴费型”的社会福利制度,例如,贫困家庭、儿童福利、家庭政策、福利津贴、寄养收养、妇幼卫生、退伍军人特殊津贴、盲人援助、就业保障、非盈利医院的管理、教会医疗机构、慈善机构、保险信托基金、低保(SSI),医疗救助、儿童医疗,等等;既包括社会保障的行政管理,又包括伤残认定程序;既规定了联邦政府的财政和行政责任,还对州政府的责任做了明确界定等等。可以说,美国的《社会保障法》几乎包罗万象,一部《社会保障法》在手,就是美国人的“民生宪法”,是美国人的“福利法典”,囊括了人民的生存权、福利权和发展权,内容十分清晰,既界定了民生权,同时把国家的责任、政府的义务、财政的边界、市场的功能,也统统放在其中。

        重要的是,一部“百科全书”式的法典,囊括了全部“大福利”的内容。缴费型社会保险与非缴费型社会福利的配合,各项福利项目之间的配合,各个行政管理部门之间的配合,各个税收优惠制度的相互配合,就显得十分和谐,政府部门之间扯皮的、互相推诿的、待遇水平相互冲突的现象大大减少。“二战”后,美国之所以几乎没有发生过一次因为社会保险或社会福利问题的全国性社会运动或抗议活动,就是因为美国社会保障项目之间“配合”非常好,从而成为一个社会稳定器。

        相比之下,欧洲“碎片化”的福利制度与碎片化的立法体例成为欧洲的一个社会问题,甚至成为不稳定的因素之一。

        从某个角度看,美国《社会保障法》实际就是一个完整的社会保障顶层设计蓝图,而我国《社会保险法》只负责社会保险,其他来自财政转移支付的各项福利制度则不包括在内,而是分散在由不同部委主导的其他法规政策中,从立法之初就充分表现出“不配合”“不合作”和各自为战的特点。

        所以,“九龙治水”、各吹各调的“不配合”问题显得十分突出,碎片化现象十分严峻。这恰好说明社会保障立法的编撰体例对制度构建、制度运行、顶层设计、统揽全局具有重大的作用。通过对发达国家社会保障立法的研析,可以说,立法体例,美国最优。

        财新记者:中国社会保障立法可以从美国等国的立法探索中吸取哪些经验?

        郑秉文:在《社会保险法》修订在即的情况下,有什么样的社会保障立法,就有什么样的社会保障制度,立法编撰体例标志着一国社会进步文明的发展是否达到了世界先进水平。

        我从来不把美国看做“福利国家”,“福利国家”有着特定的含义。但是,美国人的总体福利并不比欧洲差,比如,美国医疗健康支出是发达国家最高的,在市场经济国家这说明质量是最好的,但个人自费掏腰包的比例比中国低多了。所以,我说美国是“福利社会”,美国人的福利水平并不比欧洲差。但国家财政负担、企业竞争力约束、社会运动(社会骚乱)出现等等,基本都和社会保障制度没有直接的关系。能够构建一个福利社会,而不是建设福利国家,这也与美国《社会保障法》的编撰有很大的关系,这是顶层设计的结果。

         我的学术背景是经济学,不是法学,更不是社保法律专家,上述纯属个人看法,就教于法学界方家。我第一次阅读美国《社会保障法》是在2003年,我写一篇文章,需要看美国《社会保障法》。我通过同学的关系,从欧洲所跑到美国所的资料室查阅,当看到书架上好几排封皮是大红颜色的几十卷《美国法典》,并找到《社会保障法》那几卷时,感触很深。今天组织翻译《译丛》,七八年来,深入接触其他国家社会保障立法,有了国际对比,感触就更深了。可以说,美国几乎是世界上第一个、也是惟一一个社会保障立法采取如此编撰体例的国家。这种做法有很多优点,进一步说,美国社会保障的和谐与配合,与其立法有很大关系,值得中国社会保障立法的关注。


为“挽救”企业年金做出贡献

        财新记者:现代社会保障制度是舶来品,发达国家社保建设和立法已有一百多年历史,有经验有教训,对我国当前社保有哪些值得借鉴的制度架构?

        郑秉文:现代社会保障制度是舶来品,通过译介外国社保法律可以更多地了解他们的实际情况,利用一手资料,为各界提供参考。否则,我们对国外社保制度的了解总有“雾里看花”的感觉,尤其对国外最新的改革趋势。

        需要说明,“社会保障法律”《译丛》里“社会保障”是个广义概念,除了基本保险制度,还包括企业补充保险制度和个人投资购买的第三支柱。就美国企业年金(比如401k)制度来讲,其奠基性的立法有两部:一是1974年通过的《雇员退休收入保障法》(ERISA),催生了第二支柱401k和第三支柱“个人退休账户”(IRA);一是2006年通过的《美国养老金保护法》(PPA),把美国的第二支柱和第三支柱推向了一个崭新发展阶段。《译丛》收录了《2006年美国养老金保护法》,这部重要立法在中文版里长达51万字。

        这部立法的重要贡献有三个:一是以立法的形式将企业年金“自动加入”(auto enrollment)固定下来,正式“允许”和“鼓励”企业雇主开始建立自动加入制度,这对扩大年金参与率发挥了巨大推动作用。“先锋”公司的大数据显示,2006年的参与率是66%,2014年提高到77%;采取“自愿加入”的企业里,年金参与率是58%,而采用“自动加入”的参与率则高达88%。自动加入制度对低收入群体、刚参加工作的群体、青年群体的效果更佳。

        第二个贡献是引入“合格默认投资工具”机制(简称QDIA)。这部立法规定,企业雇主要为其雇员提供合格默认投资工具即生命周期基金,供雇员选择,这就为参保职工提供了一个非常方便的投资工具,等于为职工建立一个“傻瓜”投资机制,像“傻瓜相机”一样,人人都可以信手拈来,无需专业知识,对鼓励职工建立年金和参与年金制度形成巨大的动力。

        第三个贡献是将“免税账户”永久化,极大方便了职工,给参保职工提供了更多的选择机会,扩大年金的参与率。目前,大约有三分之一职工在401k里开的是免税账户。由于这部立法对推动扩大年金制度的效果非常好,英国立即模仿美国,2008年通过《2008养老金法案》(Pensions Act 2008),几乎全盘接受美国改革措施,2012年进入实施阶段,目前,总人口不到7000万的英国竟有2300万参加了自动加入制度。美英之间没有语言障碍,他们之间“相互学习”非常直接。

        恰巧中国目前正在修订出台《企业年金办法》,这是一个绝好的机会。中国的企业年金自2004年建立以来,职工和企业的参与覆盖面每年增长率都是两位数,高峰时超过20%,但从2015年开始大幅下降,2016年再次“跳水”,断崖式下降,分别仅为0.37%和1.06%,出现十分明显的停滞,多层次社会保障面临严峻考验。美国的这部立法叫做“保护养老金”法案,意思就是如果覆盖面太小,这个制度就将不能起到应有作用。中国企业年金的改革其实就是在“挽救”企业年金,否则,它就不会承担起第二支柱应有的作用。

        实际上,“保护”或“挽救”养老金就是“保护”和“挽救”职工的福利。对于这些没有任何意识形态色彩、属于纯粹“养老金技术”的体制机制改革,我们应该及时、老老实实地学习。诺贝尔经济学奖获得者塞勒教授提出的“助推”理论足以解释上述养老金改革成功的“奥秘”,只要“稍微”利用一下体制和政策的“小动作”,就足以“助推”改变人们的行为方式,提升养老金制度的“质量”,甚至“挽救”养老金制度,进而“保护”养老金受益人的切身利益。

 

优化养老基金投资体制

        财新记者:近日,国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,决定划转国企10%的股权充实到基本养老保险基金,全国社会保障基金理事会专项负责。2017年初,基本养老保险基金投资第一单已经产生,投资体制逐渐建立和完善。《译丛》的相关内容有无对中国养老基金投资体制改革的借鉴?

        郑秉文:最初委托我们承担译介任务的是人社部基金监督司(现改为基金监督局),该部门的主要职能之一就是监管养老保险基金投资管理,所以,我们在筛选外国法律时偏重基金投资管理的相关立法。比如,《译丛》收录了日本的《养老公积金经营基本方针》、韩国的《国民年金法》、马来西亚的《雇员公积金法案》、新加坡的《中央公积金法案》、澳大利亚的《超级年金业(监管)法》和《超级年金保障(管理)法》、智利的养老金改革3500号律令、瑞典的《国民养老保险基金法》、丹麦的《劳动力市场补充养老保险综合法》等,这些立法主要是针对养老基金投资管理的。这些立法对我国养老基金投资管理体制改革和优化体制机制都有不同的启发,像丹麦、瑞典、新加坡的一些做法,智利、澳大利亚和日本的一些做法,都可以从不同侧面给我们一些启发。

        财新记者:这套规模庞大的社会保障法律译丛对其他社会立法以及法治进程,会有什么样的启示?

        郑秉文:启发当然是有的。社会法涉及的范围非常广泛,很多都是与民生息息相关。社会立法非常重要,它对居民的相关权益与义务,以及政府的相关权利与义务都可作出明确规定。比如说,居住权就是重要的一条,任何公权力都不能剥夺人的居住权等等。社会保障是个大概念,广义含义还包括住房和教育等。

        中共十九大提出的14条“基本方略”中,专门有一条是“坚持全面依法治国”,其他地方也多次提出要建立法治政府。政府官员没有法治观念,哪来的法治政府?讲法治,政府要依法办事,不能乱来,凡事要想到是否违法违规,这也是中共十九大再次强调的依法执政和依法行政。

        讲法治,政府要以身作则,带头执法,不能把法治挂在口头上,写在文件上,把法治当成一个摆设,不能只对老百姓讲法治,自己不讲法治。讲法治,就是要讲法治社会,社会事务法治化,行政权力对社会事务的干预首先要问问是否合法合规。所以,社会保障法律译丛,政府官员也应好好学学。

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