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专访郑功成:养老困局如何破题?

发布时间:2024-03-11 来源:金融时报 浏览:897次

  按语:近年来我国人口老龄化趋势愈发明显,而发展养老服务是积极应对人口老龄化少子化国家战略的关键性制度安排,也是保障老年人权益的重要支柱和民生经济的重要增长极。

  2024年国办“1号文”首次聚焦银发经济,吹响了银发经济的总动员令;更早之前,2023年10月底的中央金融工作会议把“养老金融”列为五篇大文章之一,也足以凸显决策层对相关问题的重视。

  全国人大常委会委员,中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成长期关注养老问题。“今年两会我带来了一份关于加快养老服务立法的议案。”他在两会期间接受《金融时报》记者专访时表示,我国养老服务发展情况并不理想,尽管这是多重因素造成的,但加快制定国家层级的《养老服务法》是当务之急。


  《金融时报》:随着老龄化趋势日益明显,养老成为人人关心的问题。在您看来,当前我国养老服务整体情况如何?有哪些痛点?

  郑功成:从需求端来看,当前人口老龄化进程加快,养老服务需求日益高涨。截至2023年底,我国60岁及以上人口占总人口之比达19.8%,65岁及以上老年人占总人口之比达14.9%,标志着从轻度老龄社会进入了中度老龄社会,而家庭养老服务功能普遍弱化。我国家庭户均人数已由2000年的3.44下降为2020年的2.62,且还在下降,老年人口独居、空巢比例明显提升,对社会化的养老服务需求持续高涨,这使得解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫需要。

  然而,从供给端来看,当前我国养老服务业发展总体滞后的局面并未改变,存在的主要问题是质量不高、人力不足。

  一方面,养老服务机构的服务质量不能得到公众普遍认可,这直接影响到老年人及其家庭成员的消费信心,进而又反过来影响着养老服务业发展的规模、效益与效率,呈现的却是无钱者无力消费、有钱人不愿消费、大部分对养老服务有需要者得不到满足的现象。

  另一方面,在日益高涨的养老服务需求面前,谁为老年人提供服务已经成为世纪难题。在少子高龄化不可逆转的时代背景下,要建立一支数量逾千万量级的庞大养老服务专业队伍几乎是不可能的,这也会直接或间接地影响到整个养老服务业的发展质量。服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足、养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后等是现实写照。

  《金融时报》:在您看来,未来养老服务产业进一步优化的主要抓手是什么?

  郑功成:在人口老龄化形势日益严峻的背景下,发展养老服务业以满足老年人的需要已经从家之大事上升为国之大事。造成上述现象的原因是多方面的,但我认为国家层级法制缺失至关重要。基于以下原因,我建议加快制定《养老服务法》。

  总体来看,养老服务立法的滞后,导致了一系列问题。例如,现行政策以优先保障特殊困难老年人(主要是原农村五保户和城镇孤寡老年人)的服务需求来体现政府“保基本”的底线责任,各省市养老服务条例也均遵循了保基本的原则,但《老年人权益保障法》中的赋权模糊,如“特困”“优先保障”等欠缺具体解释,老年人在什么条件下可经过什么程序得到什么养老服务无法可依。

  同时,因为缺乏明确统一的规定,养老服务机构的权益亦不明确。其用地、登记备案、建设运营、退出机制等都需要通过具体的规定加以约束,且作为养老服务的供给方,在资金投入、税收优惠、应急与保险、纠纷处理和法律援助等方面的权益尚未明确,养老机构可持续运营面临阻碍,难以连锁化发展。此外,养老服务监管主体责任混乱,条块分割的制度性障碍亟待破除,部际协调机制亟待优化。

  此外,这些滞后也导致了养老主体责任边界不清晰,责任失衡等问题。同时,由于缺乏法律规范,地区间的政策差异性大,市场主体进入养老服务业难,发展好更难。跨省市的养老服务从业者需要重新在民政部或市场监督管理部门登记,目前并没有布局全国的养老服务商,无法实现真正意义上的连锁化经营。

  综合多重因素,加快国家层面的养老服务立法势在必行。

  《金融时报》:养老产业发展是一个系统性工程。除了您刚才提到的加强立法和顶层设计外,还可以从哪些方面持续发力?

  郑功成:一个高质量养老服务体系的建成及其发展,将为所有老年人及亿万家庭提供清晰、稳定的安全预期,并会成为人口结构深刻变化背景下的民生经济新增长点。

  首先,要将牢固树立养老服务高质量发展的理念并落实到相关政策与评价标准体系,让养老机构及其他养老服务供给主体有明确的目标导向。这里的高质量的含义,至少包含:充满人性的人文关怀(尊重与尊严,杜绝粗暴、不平等、虐待现象)、安全的服务环境与合格的服务人员(机构与驿站设施安全性、居民适老化,专业服务队伍与专业志愿者)、符合科学的服务规程与服务标准,以及相应的考评与监督机制等。

  其次是要通过学历教育、职业教育、短期培训等多条途径,尽快培育并不断壮大一支有专业素养的护理人员队伍,为养老服务业高质量发展提供有力的人力支撑。伴随国家现代化建设步伐,物质财富积累会日益增加,而少子化带来的人力不足将是未来情景,没有多条腿走路,不可能应对加速发展的老龄化。因此,现阶段特别需要重视专业护理队伍建设,必须有科学的统筹规划、专项投入、多方动员(社会各界、单位、社区、家庭成员等等)、联动机制(多部门),从护理人员专业化、出台薪酬指导线(补贴)、畅通专业资格晋升通道等,动员更多人员参与进来。

  再次是要充分发挥我国的制度优势,包括加大对养老服务业发展的公共投入,如彩票公益金就应当主要用于促进养老服务业的发展,还应当设立养老服务发展的中央财政专项预算。同时,通过公建民营等方式降低民办养老服务机构的运营成本,激励基层社会组织、用人单位参与共建,鼓励养老服务连锁化、联盟化,以此促使整个养老服务业的质量得到提升。

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