按语：2024年，全国人大常委会组成执法检查组对《社会保险法》实施情况进行检查，对2011年至今的实施情况进行了全面评估。2025年全国两会期间，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成领衔提出包括《社会保险法》《医疗保障法》《养老服务法》在内的3个立法与修法议案，指明必须尽快启动《社会保险法》修法程序，同时加快优化现行各项社会保险制度安排。本刊记者就此采访了郑功成。

  为社会保险制度提供良法

  本刊记者：修改《社会保险法》已被列入十四届全国人大常委会立法规划，结合执法检查，您认为，修法的方向有哪些？

  郑功成：在调研中，有关部门和司法机构均认为，《社会保险法》总体上较为原则性，大多是对既有政策条款的提炼，少有条款可以作为政策实施或司法判例的依据，因此操作性不足；一些法条明显滞后于社会保险改革发展形势，特别是在国务院机构改革后，医疗保险已经划归国家医疗保障局管理，社会保险费已经由国家税务机构统一征收，该法已经不适应管理体制的重大变化；有些法律规定与社会保险制度客观规律及改革取向相悖。

  深化改革需要有明确的法律规制，修法的目的正是为社会保险制度提供良法，其基本方向包括：

  其一，要反映最新的改革成果，将成熟的政策上升为法律规制。党的十八大以来，我国社会保险制度改革在制度建设、管理体制和经办服务等方面都取得重要进展，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，也涉及社会保险方面的一些大政方针，如健全社保基金保值增值和安全监管体系，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态就业人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制等。这些改革符合社会保险制度建设的方向，《社会保险法》的修订应当充分反映这些改革成果，将其上升到法律规制层面，成为社会保险制度持续发展的稳定法律依据。

  其二，要引领社会保险制度进一步深化改革的方向。现行《社会保险法》中有关养老保险全国统筹、其他保险实行省级统筹等条款，就发挥了这样的导向作用。在修订《社会保险法》时，应当不断缩小不同群体和不同区域之间的社会保险待遇差距，有效发挥失业保险和工伤保险的积极功能，将实现税费统管等代表发展方向的内容纳入《社会保险法》，以促使社会保险制度真正走向成熟、定型。

  其三，要对阻碍社会保险制度健康发展的条款进行纠正。如现行法律有关养老保险15年最低缴费年限、退休人员不缴纳医疗保险费、社会保险登记以及失业保险、工伤保险、生育保险的参保人员局限于企业职工等条款，既不符合社会保险制度发展的一般规律，也成了制约社会保险制度深化改革的法律障碍，亟待通过修法进行纠正。

  其四，要对实践中的重大问题给予回应。良法是善治的前提，《社会保险法》不能只是对公民社会保险权的宣示，而是应当成为保护公民社会保险权的铁盾。修订《社会保险法》应当对劳动者就业形态的多样化，不同职能部门在社会保险经办服务中的职能分工与行政权力，行政监督、社会监督和司法监督的关系与作用发挥，以及信息公开和人民群众对社会保险制度运行的知情权等重大问题给予积极回应；对于社会保险历史欠费、服刑人员社会保险待遇、社会保险基金先行支付的条件与追讨方式、视同缴费年限的认定办法、特殊群体的社会保险费补缴等具有历史性、特殊性和专门性的问题，则不宜专门在《社会保险法》中进行规制，而应当法律授权，由国务院出台相应的政策文件予以解决。

  总之，修订后的《社会保险法》为社会保险制度的发展提供更加全面且具体的法律依据，这恰恰是这一制度稳定可靠且具公信力的客观标志。

  加快优化现行各项社会保险制度安排

  本刊记者：您还提出要加快优化现行各项社会保险制度安排，请问，具体到养老保险、工伤保险和失业保险，其优化的具体方面分别是什么？

  郑功成：养老保险制度的深化改革须以缩小差距、促进公平为目标，统筹并协同推进分别面向三大群体的基本养老保险制度改革与发展，统筹并协同推进不同层次养老金制度的发展。具体包括：推进“政府主导的基本养老金+政策支持的补充养老金”双层架构并使之全面有序覆盖；通过立法消除基本养老保险个人账户的私有化属性，让其回归公共养老金制度；以“组合拳”方式调整相关参数，包括实施渐进式延迟法定退休年龄政策、提高最低缴费年限、适度降低替代率（以50%左右为宜），以及视情况调整缴费率和养老待遇等；加快完善职工养老保险全国统筹，实行基金统收统支，健全中央对地方的约束机制，明确缺口分担责任；统筹使用历年结余资金、各级财政补贴资金和战略储备基金；加快机关事业单位基本养老保险改革步伐；提升责任本位层级，夯实费基并大幅度降低缴费率，同步下调替代率；将居民养老金改革置于重要地位，核心是引导在城镇就业者进入职工保险体系，对真正的农民可以借鉴日本等国做法，由政府代行雇主之责，分担一半缴费责任，以使其养老金水平稳步提高；明确基本养老保险基金实行现收现付制，同时做大战略储备基金，增强应对支付高峰期的能力。

  工伤保险制度方面，须大幅度扩大覆盖范围，将非农劳动者和职业农民以及退休或领取养老金的再就业劳动者列为参保对象，实现职业伤害风险全覆盖；逐步建立基于行业细分和企业劳动用工保护状况监测的差别费率与浮动费率机制；强化对工伤预防与工伤康复的规制，积极发挥工伤保险对劳动安全与生产安全的作用，切实将安全与健康作为未来工作的核心。

  失业保险制度方面，要将大量主要依靠灵活就业为生活来源的劳动者纳入制度覆盖范围，“以灵活对灵活”的方式更好地方便灵活就业人员依法享有失业保险权益，合理缩短失业保险金给付期限，明确扩大失业保险基金用于预防失业和促进就业的支付范围，将失业保险真正融入就业促进的政策体系中。

  用公平的标尺促使社会保障政策走向全面优化

  本刊记者：在您看来，是否能通过法治优化和制度安排来解决公平性问题？

  郑功成：无公平则无社保，不能促进社会公平与社会平等的社保不是好社保。针对我国社会保障制度在城乡之间、地区之间、不同群体之间差距偏大的事实，进一步全面深化社会保障改革必须要用公平的标尺来检验。哪些改革措施促进了公平、缩小了差距，哪些改革措施或新政策固化了阶层利益甚至扩大了差距，是衡量政策优劣的试金石，也是评估未来风险的根本要素。因为社会保障制度具有刚性发展的特征，建制时失之毫厘，未来发展必定差之千里。我们需要客观正视现阶段社会保障制度公平性不足的问题，让是否有利于保障弱者与低收入群体、是否做到了互助共济、是否促进了社会平等，形成评价制度优劣的核心指标，通过全面优化现行制度安排，让人民群众对社会保障制度有足够的信心、稳定的预期和公平正义的体验，让社会保障真正担负起建构公正社会、促进社会平等、实现全民共享并最终引领全体人民走向共同富裕新境界的高质量、可持续制度安排。

  公平正义的使命，决定了中央政府对社会保障制度建设负起主体责任。关键措施方面，需要国家层级与中央政府发力，只有国家出面，中央政府担当主责，这一制度才能真正成为国家层级制度安排，才能以自身的统一公正性来促进并维护整个社会的公正。因此，应当正视地区碎片化对制度公正与效率的双重减损，将强化国家层级和中央政府的责任与权威摆到进一步全面深化改革的首要位置，真正体现出全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势。具体而言，国家层级与中央政府需要在社会保障领域做到4个统一：统一建制理念，即社会保障是国家公共品，不是地方公共品；统一法律制度，以良法立良制、促善治，提高立法质量，增强可操作性；统一政策实施规程，确保政策规范有序实施；统一调配资源，确保全体人民合理共享国家发展成果。