会议现场

2025年7月14日，由中国社会保障学会主办的《中华人民共和国医疗保障法（草案）》征求意见座谈会在北京国二招宾馆召开。中国社会保障学会会长郑功成主持会议。国家医疗保障局规财法规司司长蒋成嘉，副司长赵欣、张晨光，中国社会保障学会副会长、浙江大学教授金维刚、医保专委会常务副主任严娟，以及来自中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、北京理工大学、中国政法大学、对外经贸大学、中国劳动社会保障研究院、中山大学、西北大学等单位的专家学者以及来自医药界的代表共30多人出席会议并发言。中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯、中山大学教授申曙光提供了书面发言。

郑功成会长指出，疾病医疗是人民群众普遍反映的现实之忧，而医疗保障是解除这种后顾之忧、增进人民健康的基本制度保障，更是唯一应当覆盖全民的社会保障制度安排。我国的医疗保障改革已经取得了巨大成效，但这一制度尚不完善，迫切需要通过立法来赋权明责并为全体人民提供清晰、稳定的医疗保障安全预期。因此，制定医疗保障法不仅是医疗保障领域的重大事件，也是整个社会保障体系建设步入法治化轨道的标志性事件，这部法律应当是赋权法，是保障人民群众疾病医疗与健康权的法律。他充分肯定了医保部门在推进医保立法方面采取的积极快速行动，认为提交全国人大常委会审议的法律草案已经具有较好的基础，但作为首次审议的法律草案，仍然有较大的质量提升空间。他还简要回顾了2018年以来接连几年在全国“两会”期间领衔提出加快制定医疗保障法的立法议案，以及中国社会保障学会专业团队持续数年对医疗保障立法展开专题研究并产出一系列相关成果，并从学会视角提供过法律草案专家建议稿。这次组织专题座谈会的目的，就是继续为使法律草案的进一步完善汇聚专家学者意见，供国家立法机关和主管部门修订完善法律草案时参考。他表示，立法最重要的是赋权明责，要解决现实中的重大问题、优化现行制度，同时不能为医保事业的发展设置法律障碍或埋下隐患。他还对医疗保障法草案提出了一些具体的完善建议。

国家医疗保障局规财法规司副司长赵欣在发言中介绍了医疗保障法起草过程与基本思路，对法律草案基本框架的考虑，以及对立法过程中的部分内容因考虑现实及未来发展空间而未作规定的情况。

中国社会科学院研究员王震在发言中指出，第二章中对制度体系的规定的共济性和统一性仍然不足，以法的形式固化了长期以来制度的分立和碎片化的状况。具体表现为三方面：一是固化了人群分割和职群分割，未对未来“两保合一”有明确表述；二是目前医保制度仍是区域分割，推进省级统筹很难解决现有区域分割的系列问题；三是草案中多处出现国家层面将大量具体政策推给省级统筹区。他认为，现在已经到了加强统一性、提升共济性的阶段。最现实的必要性在于制度的结构性失衡导致的问题已经威胁制度可持续性，区域间、制度间的制度可持续性差异过大，未来制度有崩盘的风险。结构性失衡的压力需要以提高共济性解决，社会保障制度是对冲市场结果的制度，需贯彻全国一盘棋理念，如异地就医本质是人口流动和固化制度间冲突的产物。随着人口流动加速，异地就医等问题凸显，亟需建立全国统一大市场，实现要素顺畅流动。经济大省应在社会保障方面承担更多责任。他还指出，借助大数据和信息系统等技术支撑，我国已具备建立全国统一医保体系的条件：一是推进统一的全民医疗保障体系建设，鼓励地方探索创新；二是建立中央风险调剂机制，实现资金与风险的精准匹配；三是建立、上收各省政策权限，制定全国统一的基准费率和待遇标准，倒逼地方改革。

中国劳动社会保障研究院研究员王宗凡在发言中指出，草案在基本医疗保险的制度统一性、强制性、公平性方面有了一定突破，仍有进一步完善的空间，应关注四个方面：一是医疗保障的概念不只局限于政府负责的基本医疗保险，还应当包括商业健康保险、慈善医疗等不同层次，与之对应的管理部门也不仅限于医保局，而是多部门的协同管理。二是进一步体现公平统一的原则，既包括医疗保险筹资和待遇的公平统一，也包括医疗服务的公平统一。筹资机制应按照量能负担的原则，将居民医保的按人头筹资改为同收入相关，待遇方面应通过统一的待遇清单来缩小地区之间的差距。医疗服务可以通过医保基金的定点管理和战略购买来实现总量与基金的匹配而非持续的扩张。三是要具体区分支付管理和基金互助两种统筹，作为医疗服务购买主体的支付单位，宜在地市级层面，直接面向医疗服务的提供方，但基金互助共济则不局限于此，在省级统筹基础上通过中央风险调剂金来实现跨区域的风险调整。四是对阶段性制度安排是否在草案中进行回避，避免制度固化阻碍改革，如大病医疗保险不宜作为一个单独的层次而应属于基本医疗保险。

中国社科院副研究员栗燕杰在发言中指出，医疗保障立法中的监督管理和法律责任条款需要重点处理好授权与控权的平衡问题。在授权方面，应当强化医保行政管理的全程监管，现行法律虽然已赋予行政部门检查、处罚、强制等监管手段，但仍需进一步完善日常监督检查程序、明确行政强制措施范围，并赋予行政部门在发现严重问题时的临时处置权，以提高监管效率。在控权方面，必须防止行政权力过度扩张，比如第35条第2款虽然规定被检查对象不得拒绝、阻碍或谎报、瞒报，但现实中瞒报、谎报仍难以第一时间发现，需要配套更严格的法律责任；第41条目前仅针对定点医疗机构，但应扩大至所有监管对象；同时处罚标准需要更科学合理，既要保证威慑力又要避免过度处罚。他认为，立法表述也需优化，如删除第4条中“相应地”的模糊表述、明确第9条中“按照规定”的具体内容、完善第11条关于参保长效机制的规定、对延迟缴费者提供更灵活的补救机制而非单纯惩罚、在第10条中补充不参保的法律责任。他强调，医疗保障立法必须通过科学的处罚基准、清晰的权责界定和严谨的法律表述，在强化监管和约束权力之间找到平衡，从而构建更公平、高效的医保治理体系。

我会副会长、浙江大学教授何文炯在书面发言中指出，此法草案进一步完善需关注四点内容：一是此法只对基本医疗保障适用，对于其他形式的医疗保障，如互助合作型医疗保障、商业性医疗保障、医疗慈善等是不适用的，建议增加“基本”二字以匹配法律内容。二是现行医疗保障制度体系的各制度安排功能定位不清晰且存在诸多弊端，以此为准并以法律形式确立“医疗保障体系”内容不利于后续制度改革完善。三是草案第十条中居民参保突出强制性，具体如何落实有待考量。四是任何社会保险项目的基金管理都必须贯彻“以支定收”原则，“以收定支”是常识性错误，精算只有在“以支定收”的基金管理规则之下才需要。

我会副会长、中山大学教授申曙光在书面发言中指出，草案总体思路清晰，医保基金运行管理、优化医保服务等方面的规定符合实际，具有合理性和可行性，该法目前的主要意义在于法律化现有政策框架。他建议，该法应明确以实现全民“病有良医”而非“病有所医”为制度发展目标，考虑修改名称为《基本医疗保障法》以匹配法律内容或充实商业健康保险等多层次医疗保障体系建设目标而不修改法律名称，考虑扩充筹资支付体系、监管体系、经办管理体系等内容以充实医疗保障体系内容，单列一条“基本医保省级统筹”为第二章内容以明确其重要性，增加医保信息系统建设与大数据开发利用、三医协同发展治理、长期护理保险等内容的原则性规定或说法。

我会副会长、浙江大学教授金维刚，我会副会长兼医保专委会常务副主任严娟，北京大学教授李玲、中国人民大学教授仇雨临、北京理工大学教授韩君玲、中国政法大学教授娄宇、对外经贸大学教授王琬、西北大学教授翟绍果、中国人民大学副教授乔庆梅、中国社科院副研究员华颖等多位专家学者就草案涉及的基本概念界定、健康中国、政府责任边界、多层次医保体系、医疗保障公共服务、省级统筹、“两保合一”、筹资缴费责任、待遇给付、生育保障、长期护理保险、医保经办、国家层级调剂基金等提出了一系列意见建议。与会人员就相关内容进行了深入、热烈的讨论和交流。

国家医疗保障局规财法规司司长蒋成嘉在总结发言中感谢各位专家学者为完善《医疗保障法》草案而提出的有价值的意见建议。他认为，这些意见建议对完善医疗保障法律草案具有重要参考价值。他同时指出，《医疗保障法（草案）》凝聚了20多年来医保改革的实践成果。自2016年习近平总书记强调全民医保是中国特色基本医疗卫生制度的基础以来，我国医保事业取得显著成就：以占GDP2.2%的投入建立起覆盖13亿人的全球最大基本医疗保障网，个人卫生支出占比降至28%以下；2018年国家医保局成立后，人均预期寿命提升2岁，创历史最快增速。医保领域的改革与发展成就需要通过立法予以固化。现行草案七章50条内容，系统构建了医保制度框架，坚持改革与法治相统一原则，对成熟经验予以法律确认，对争议问题暂作搁置，同时注重与《社会保险法》《卫生健康促进法》等法律的衔接协调。他期待各位专家学者继续关注医疗保障立法，同时表示，国家医保局将充分吸收各方意见建议，努力配合全国人大常委会加快推进医疗保障立法步伐，为健全中国特色医疗保障体系提供坚实法治保障。