人口老龄化加速、新就业形态涌现、地方财政压力增加等挑战考验着中国社会保障制度的可持续性。10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，为下一个五年改革定调。规划提出完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，逐步提高城乡居民基础养老金；推进基本医保省级统筹，优化药品集采、医保支付和结余资金使用政策；提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率。

其中“落实养老保险全国统筹”的表述为首次现身官方文件，或意味着这项改革将有进一步进展。职工养老保险全国统筹自2022年启动，成为增强基金抗风险能力的关键举措。但由于牵涉中央和地方财政事权和支出责任、地方间基金不平衡等多方利益博弈，推进缓慢。目前的全国统筹仅是中央调剂制度，离实现费率、费基、计发基数、待遇调整等方面的“统收统支”尚存差距。

“社会保障应优先聚焦最需要保障的农民工、灵活就业人员及劳务派遣工三大群体，他们和广大农民构成了雪中送炭的核心对象。”第十一届全国人大常委会副委员长华建敏在10月26日中国社会保障学会学术委员会主办的2025年度“社会保障理论务虚会”上呼吁，建成分层分类救助体系，发展普惠型社会福利。

中国社会保障学会会长郑功成同样指出，“十五五”时期当务之急是尽快优化社保制度安排，补上社会福利与基本公共服务短板，实质性地缩小不同群体之间的差距，将提供清晰、稳定预期摆到更加重要的位置。

城乡之间、体制内外的待遇差距始终是无法回避的制度矛盾，多名学者在上述会议对此展开讨论。

浙江大学教授金维刚提醒，把促进社会公平和守住社会底线作为制定“十五五”时期社会保障发展规划中的两个工作重点，特别要采取有效的政策措施尽可能解决不同制度、不同群体、不同地区之间的养老金待遇差距过大问题。

据《中国劳动统计年鉴》，以基本养老保险基金支出/离退休人员数（或实际待遇领取人数）计算，2022年城乡居民基本养老保险领取人、企业职工退休者、机关事业单位退休者月均养老金分别为204.7元、3148.6元、6099.8元，人数最多的农民待遇仅为后两者的1/15和1/30。

近年来，城乡居民基础养老金最低标准逐年上涨，2025年再提高20元，至143元/人/月。不过对于1.7亿领取待遇的城乡参保人，每年20元仍显得有些“杯水车薪”。尤其现阶段城乡居民全部养老金平均水平不足每月300元，甚至比2024年全国城市和农村最低生活保障平均标准的789元和594元还低。各界关于养老金上涨的呼声日渐强烈。（详见财新网《多省上调城乡居民基础养老金 地区差距持续扩大｜养老算账之十五》）

中山大学教授岳经纶提出，应破除户籍、职业身份限制，探索普惠性、非缴费型养老保险制度，夯实养老保险第一支柱，有序发展第二、三支柱，适配新业态就业需求；加大国有股权划拨社保力度，探索国企利润分红等资产收益共享机制。同时优化个税政策，提升居民可支配收入，加快相关税种立法，强化税收促进收入分配公平的功能。

另一方面，社保制度面临着新业态就业喷涌和劳动关系转变的挑战，比如户籍壁垒一直制约着超2.4亿灵活就业人员的参保。“核心并非劳动者参保意愿不强，而是现行制度基于标准劳动关系设计，难以覆盖数以亿计的平台从业者。”厦门大学教授高和荣说。

贵州财经大学教授王飞跃表示，新质生产力正深刻改变生产关系，灵活就业规模扩大可能导致社会保险缴费结构变化、基金压力增大，并对社会救助与稳就业带来新挑战，必须提前谋划。

西南财经大学教授胡秋明提出，“十五五”时期养老保险理论界需尽快形成的三个共识：新经济形态下资本与劳动的利益分配、平台经济劳动关系的法理认定、普惠性国民养老金制度的筹资结构优化。

医保方面，中国社会保障学会副会长兼医疗保障专业委员会常务副主任严娟强调，当前基本医保的群体分割问题不容忽视，表现为城乡居民医保参保人数虽远多于城镇职工，但二者基金支出水平却存在较大差距。未来应在个人账户家庭共济的基础上，积极探索以家庭为单位参保推动制度整合。

清华大学教授杨燕绥认为，2026—2035年这十年必须坚持“积极就业与社保扩面相结合，夯实费基与费率改革相结合”的原则，在夯实现有覆盖率的基础上实现基本养老保险和基本医保应保人口覆盖率≥95%等具体目标。

如何实现？她建议，一是通过建立“照护契约”等方式实现家庭照护就业规范化；二是整合公共服务平台，以社会保障卡为载体实现便民服务；三是深化医保支付改革，建立以健康为中心的支付机制；四是推动基本医保与商业医保共建补充医疗保险。

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