会议现场

2026年1月20日，中国社会保障学会主办的“老年人社会保障体系建设与发展”座谈会在北京国二招宾馆举行。民政部党组成员、副部长刘振国出席会议并讲话，中国社会保障学会会长郑功成主持会议。

民政部老龄工作司司长黄胜伟、老龄工作司副司长郭汉桥、养老服务司副司长张军，我会副会长申曙光、金维刚、严娟和来自民政部、中国社会保障学会、中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、北京科技大学、复旦大学、华东师范大学、上海财经大学、浙江大学、浙江财经大学、南京信息工程大学、西北大学、四川大学、华中科技大学、中山大学、华南农业大学、云南大学、昆明理工大学、湘潭大学的30余位研究养老金、养老服务、护理保险、医疗保障及与老年人保障相关领域的专家学者参加本次会议。

郑功成主持会议

郑功成会长首先介绍了本次会议召开的背景并作总结发言。他指出，本次会议汇聚了养老保障各领域的专家学者代表，旨在以综合视角凝聚社会力量、推动制度协同，为全面应对人口老龄化、科学构建老年社会保障体系凝聚共识。他还指出，积极应对人口老龄化需要从以下几个方面发力。第一，要认识到人口老龄化形势的严峻性。2025年最新发布的人口数据表明我国少子高龄化在加速，“十五五”时期是全面有效应对的关键时期，要深入研究人口结构变化的全貌与趋势，精准把握城乡、区域分布特点，为科学决策提供有价值的参考。第二，要以系统集成、多措并举的发展理念综合应对人口老龄化带来的挑战。不仅要在养老金这一经济与物质层面发力，还要创新发展养老服务体系，加快建构长期护理保险、老年人监护制度等，不仅要“老有所养”，还要积极推进“老有所为”，在更高层级构建健全的“老年社会保障体系”。第三，老年社会保障体系的关键是相关政策需要厘清职能，统筹公共资源配置，而扶弱补缺至关重要，特别是要聚焦失能失智老年人群体和低收入、低福利老年人群体，有计划地逐步解决养老服务投入总量不足、结构失衡等问题。第四，要系统梳理与评估现行各级涉老政策，厘清制度成效与障碍，同时加强政策制定与实施中的量化分析与效果测算，为我国老年保障体系的优化提供有价值的依据。他还特别指出，应当将老龄事业、银发经济发展与提振消费、扩大内需的战略重点相结合，在满足老年人多元化、个性化需求的同时，实现社会政策与经济政策的协同发展。

申曙光、金维刚、严娟发言

我会副会长兼医保专委会主任申曙光指出，应协同推进以“病有良医”和“老有颐养”为目标的老年人健康保障体系。“病有良医”强调从能看病向看好病、少生病转变，涵盖优质服务、整合体系和健康结果；“老有颐养”则要求从生存型养老转向积极型高品质养老，注重多维支持与老年价值实现。为实现目标，需推进保障模式改革、发展健康管理、长期护理保险及医养结合。关键在于构建跨部门统筹协调机制，建立统一的健康结果绩效评价体系，打破数据壁垒实现信息共享，推动医养护服务资源整合，并创新可持续的协同支付机制。

我会副会长、浙江大学教授金维刚指出，完善我国养老保险体系需聚焦三大关键领域。首先，城乡居民基本养老保险应强化“保基本”功能，通过提高缴费档次、建立待遇调整机制及加大财政补助，提升其保险属性与保障水平。其次，须破除灵活就业人员参保障碍，明确参保不以劳动关系为前提，适度降低费率，并探索个人、平台与政府共担的筹资机制。最后，应大力推动企业年金发展，通过降费引导、税收优惠及推广集合计划等方式，显著提高其覆盖率，助力构建更加公平、可持续的多层次养老保障体系。

我会副会长兼医保专委会常务副主任严娟指出，我国在实现老年群体“应保尽保”的同时，医保体系面临结构性挑战：职工与居民医保制度性保障差距显著，居民医保筹资过度依赖财政且可持续压力增大，当前以住院为中心的保障模式与老年人慢性病为主、需连续照护的健康需求错配。为此，她建议探索筹资与待遇双重创新：长远可研究借鉴“准税收”思路，设立更稳定、共济性强的“医疗保障费”；近期可探索以严格的“服务包”和基层首诊为前提，为老年人在基层公立医疗机构提供“零自付”的基本医疗服务，以此精准减轻负担并系统撬动分级诊疗和支付方式改革。

鲁全、杨俊、戴卫东发言

中国人民大学教授鲁全指出，应对人口老龄化需系统性协同推进涉老社会保障项目改革。他强调，老龄化影响具有整体性与结构性，要求不同项目功能定位清晰，防止越位缺位。当前需处理好五组关键关系：明确养老保险、医疗保险等项目各自边界；平衡现金给付与服务给付，探索养老金与服务券组合模式；协同改革缴费与待遇端以保障财务可持续；推动供给侧与需求侧政策相互配合；并协调政府、市场与家庭等多元主体责任。他建议，“十五五”期间应构建高层级跨部门决策机制，以老年人需求为导向补齐制度短板，并大力支持基层整合式养老服务组织发展。

中国人民大学副教授杨俊指出，居民养老保险制度自城乡合并实施以来，覆盖范围持续扩大，基金运行总体稳中向好，为保障基本民生、促进社会公平发挥了重要作用。然而，当前制度仍面临养老金待遇水平偏低、城乡差距显著等突出问题。居民养老金替代率长期处于低位，多数地区待遇低于当地农村低保标准，与职工养老金水平差距悬殊。为此，必须推进制度的结构性改革，通过构建政府主导的基本养老金与政策支持的补充养老金双层架构，明确待遇提升目标，并重点聚焦纯务农群体，优化参保结构，从而实质性提高保障水平，缩小城乡差距。

浙江财经大学教授戴卫东指出，我国长期护理保险试点政策面临筹资机制不可持续、参保与受益范围偏窄、待遇地区差距显著、服务供给不足与质量不高、部门协同不畅以及中西部和农村地区服务严重短缺等多重问题。对此，他强调应从制度公平与职业公平两个维度系统推进制度建设。制度上应立法先行，建立全国统一的筹资、评估与待遇支付框架，并借助信息平台实现服务可及与流程规范。职业上须大力推动护理员专业化与长期照护师职业化，通过完善薪酬、职称及社会保障等激励，吸引并稳定专业人才队伍，从而夯实长护险可持续发展的基础。

杨翠迎、杨立雄、胡湛发言

上海财经大学教授杨翠迎指出，当前我国养老服务存在体系碎片化、政策不统一及供给能力偏弱等挑战。针对“散、乱、弱”问题，她建议“十五五”期间应着力整合资源，构建老年综合照护服务体系。一方面要深化社区综合照护，提升日托、上门等服务能力，推动养老顾问向“执业经理人”转型，提供人性化“一键通”支持；另一方面需建立跨机构的老年照护床位转换联动机制，明晰床位功能与转换路径，搭建统一信息平台并配套支付衔接，以促进服务全流程有效衔接。为此，上海静安、徐汇等地的“五床”“六床”联动试点已为此提供了初步探索。

中国人民大学教授杨立雄指出，当前小微养老服务机构面临市场环境严峻、政策壁垒与竞争不公、政策缺乏连续性以及监管“一刀切”等多重困境。他建议，政府应着力营造公平竞争环境，降低小微机构参与门槛；构建分层分类、优势互补的产业生态，明确其作为社区服务主力军的定位；在坚持政府保基本职能的同时，提升政策制定的科学性与稳定性；并鼓励小微机构立足社区，探索灵活多元的“一站多用”发展模式，以增强其可持续服务能力。

复旦大学胡湛教授指出，应对人口老龄化需重新理解老年社会的底层逻辑。当前面临老年人口规模持续扩大、健康分层分段日益显著、养老服务资源错配等问题。数字技术可为超大规模养老提供支撑，但也需防范“算法鸿沟”与“数字诱捕”等伦理风险，推动技术向善。中国正步入长寿时代，传统制度与社会结构面临重构，必须探索符合我国国情与文化特征的养老路径，重视主动健康治理与前瞻性死亡储备等议题。

郭林、冯朝睿、王震发言

华中科技大学教授郭林指出，我国临终关怀事业面临严峻挑战，主要表现为服务供需严重失衡、质量亟待提升、机构运营困难、专业人才匮乏以及社会接受度不高等多重困境。她认为，传统观念的束缚、行业自身效益低下、法治建设滞后、支持政策缺位及专业教育缺失是制约发展的深层原因。为此，必须采取系统性举措，包括加强生死观教育以增进社会认知，整合医疗养老及社区资源以扩大服务供给，推进专门立法与监管以规范服务质量，完善财政与医保支付等支持政策，并加快专业人才培养，从而构建多学科服务队伍，切实提升生命最后一程的尊严与质量。

昆明理工大学教授冯朝睿指出，民族地区养老保障问题兼具民生意义与战略重要性。当前民族地区老龄化程度相对较轻且家庭保障功能较强，但居民养老金水平严重偏低，传统优势面临挑战。她建议“十五五”期间必须抓住窗口期，采取针对性举措：着力提高养老金待遇，探索符合其文化传统与凝聚力的互助养老模式而非简单推广机构养老；实施“普惠+特惠”政策，整合乡村振兴、兴边固边等多方资源进行倾斜支持；并利用其生态与城镇化潜力，发展旅居养老以促进区域协调发展和人口有序流动，从而系统提升民族地区养老保障水平。

中国社科院经济研究所研究员王震指出，当前我国医疗服务体系以医院和病床为中心，医疗保障侧重住院，这与老龄化社会以慢病管理、康复护理为主的健康需求严重错配。这种制度性矛盾导致医疗资源使用低效，加剧“看病难、看病贵”问题。未来，必须推动服务体系向社区全科转型，强化基层健康管理能力，同时改革医保支付方式，从“保住院”转向支持门诊、康复等连续性服务，建立适应老龄社会的健康保障新模式。

谢红、李静、范世明发言

北京大学副教授谢红指出，应对深度老龄化需构建以“功能维护”为核心的老年健康与照护整合服务体系。她强调，必须打破当前部门间数据与政策碎片化的管理困境，建立国家级老龄事务统筹协调机制。在服务网络建设上，应统筹城乡发展并注重科技赋能，尤其加强农村地区“县级核心+村级兜底”的照护体系。服务体系本身需以全生命历程视角对老年人进行精准分层，围绕“功能状态-需求强度”主线配置连续服务包，并建立从疾病筛查到功能干预的闭环管理。最后，须聚焦脆弱人群，强化公平可及的社区照护与保障网络。

云南大学教授李静指出，“十五五”期间我国养老服务高质量发展面临需求转化难、供需匹配不精准及城乡差异等诸多挑战。她提出，应积极探索以“社区嵌入式综合体”破解社区居家养老服务的可持续难题。该模式以“小、近、全、灵”为特点，通过功能、专业与资源的深度嵌入，做实服务。她强调建设需把握六个关键：坚持党建引领、链接专业主体、推动服务从活动中心向全龄友好空间转型、利用智慧技术实现精准对接、高效整合社区闲置资源、并促进社区、机构与社会资源的有机结合，以系统化方案提升养老服务的可及性与品质。

湘潭大学讲师范世明指出，公建民营融合政府、市场与社会力量，是中国特色养老服务发展的有效路径。当前该模式面临一些挑战：一是政府职权不清，存在“甩包袱”或干预过多现象；二是营利与非营利界限模糊，影响运营方积极性；三是服务未立足社区且缺乏连锁经营，难以形成规模效应；四是民营企业市场空间受到挤压，民企参与动力不足。因此，应不断完善制度设计，总结实践经验，坚定不移推动公建民营发展，形成可复制、可推广的中国模式，以应对老龄化挑战。

曹信邦、青连斌、翟绍果发言

南京信息工程大学教授曹信邦指出，我国长期护理保险制度在全面推广过程中面临多重挑战：参保对象存在“宽窄不一”的公平性问题；筹资渠道狭窄且过度依赖医保基金与财政，财务可持续性不足；给付对象与失能标准缺乏全国统一；与养老、医疗、残疾人补贴等多部门多制度衔接不畅；农村地区服务资源匮乏，可及性严重不足。为此，他建议通过扩大制度覆盖实现应保尽保，明确以中度及以上长期失能者为给付重点，建立雇主、个人与财政共担的独立筹资渠道并推动省级统筹，构建国家层面的跨部门协同机制与数据平台，并优化整合乡镇资源以提升农村服务能力。

中央党校（国家行政学院）教授青连斌指出，应将养老服务深度融入乡村振兴战略。他强调，农村是养老服务的短板，需多措并举破解难题：一是要实质性提高农村老年人养老金水平，增强其支付能力；二是将养老服务与乡风文明建设、银发经济结合，发展互助养老、推广老年健康服务；三是通过创新举措，如破解宅基地等瓶颈，吸引城镇退休人员回乡养老，带动资源与消费下沉；四是坚持因地制宜，避免“一刀切”，确保政策符合各地实际，高效利用资源，切实提升农村养老服务的可及性与质量。

西北大学教授翟绍果指出，推动“老有所为”需破解老年人能力意愿与社会承接体系间的断层。他提出，应将银发经济的市场活力与“银龄行动”的公益网络深度融合，通过构建系统性的协同机制来激活潜力。这包括建立动力输入机制以明确老年人“所需”与“所能”，构建能力枢纽机制以评估转化其经验技能，并搭建资源整合平台实现高效对接。他强调，最终需要通过制度政策、服务链条、智慧技术及社会文化的系统性创新，扫清障碍，营造全龄友好环境，从而将老年人力资本转化为经济社会发展的持久动力。

陈诚诚、张浩淼、张继元、马颖颖发言

北京科技大学副教授陈诚诚指出，建立全国统一的长期护理保险制度必须坚守“保基本”原则，核心在于合理界定保障对象、内容与水平的政策边界。当前制度从试点转向全面统一的过程中面临关键挑战：一是部分先行试点地区政策已超前于国家统一方案，需在保障范围与服务目录上适应性收缩以回归“保基本”，并妥善应对政策转轨的社会影响；二是在保障对象渐进式扩容过程中，需科学评估其对筹资可持续性的压力，并做好与民政、残联等其他福利制度的有效衔接，避免重复或遗漏；三是在保障水平上，需综合平衡制度福祉性与基金安全性，并针对职工与居民群体、特别是低收入等特殊人群设计差异化的支付政策，以切实体现社会保障的公平正义。

四川大学教授张浩淼指出，在人口老龄化加速背景下，社会救助制度面临新挑战：救助对象中老年人占比持续增高，催生出涵盖康复护理、心理疏导等多维服务的新需求；救助资源分配不均衡，存在特困与低保“待遇倒挂”等公平性欠缺，且制度间协调衔接不足；低收入老年人数字素养偏低，加剧了其面临数字化救助转型时的排斥风险。为此，需推动社会救助理念向“保障与发展并重”转变，从“身份”保障转向“需求”导向，构建老年友好的“物质+服务”综合救助体系，并在数字化转型中实质性应用适老技术，兼顾线下服务，以有效应对老年贫困风险。

华东师范大学副教授张继元指出，随着老龄化加深，“失护”正从个体风险演变为普遍的社会治理挑战。当前对老年人监护服务存在三大认识偏差：对其普遍性与基础性认识不足；过度聚焦意定监护，而对构成主要压力的法院指定监护及公职监护重视不够；对其强跨部门协同属性的认识不足，导致基层权责错配与协同不畅。他建议，必须将监护服务作为基础性公共服务纳入国家应对老龄化整体布局，以指定监护和公职监护为主线构建分层分类的精准响应机制，并建立跨部门协同与监督体系，以系统性提升治理效能。

华南农业大学副教授马颖颖指出，推动养老事业与产业协同发展是解决多项问题的关键。她认为二者是对立统一的关系，协同的基本逻辑在于事业兜底、产业提质。为此，她提出两点思考：首先，无论事业还是产业都应坚持社会效益优先，政府部门需夯实基础性福利并搭建供需平台，市场则需优化产品设计并与事业场景有效衔接；其次，必须关注城乡与区域差异，例如农村老年人面临的意外风险与精神孤独等问题，应在协同中予以充分考虑。她结合广东省长护险试点实践指出，民生需求与政府保障决心往往是政策推进的决定性因素。

与会者一致认为，“十五五”是我国人口结构深刻变化的重要时期，也是积极应对人口老龄化并有效作为的关键窗口期，特别需要广泛凝聚共识，推动老年人社会保障体系加快优化与完善，而加快健全重要制度安排、优化各种资源配置、因地因时因势采取相关措施、确保政策精准性，是必由之路。

 本次“老年人社会保障体系建设与发展”座谈会是中国社会保障学会启动积极应对人口老龄化战略研究、促进老年人社会保障体系建设而举行的专题会议，旨在直面我国中度老龄化向重度老龄化加速演进的现实，为“十五五”时期构建完善的老年人社会保障体系提供学界有价值的政策研究成果。